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[기고]헌법이 외면한 국토, ‘서울공화국’을 키웠다

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작성자 행복이이
댓글 0건 조회 18회 작성일 26-05-22 15:05

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국가 3요소는 국민과 주권, 국토이다. 이 중 국토는 국민 삶의 터전이자 국가의 물리적 토대다. 그러나 우리 헌법은 국토를 어떻게 관리하고 발전시킬 것인지에 대한 원리와 기준을 충분히 제시하지 못하고 있다.
이번 6·3 지방선거와 함께 추진되던 개헌안에는 지역균형발전 조항 개정도 포함돼 있었다. 비록 심화된 국토 불균형 문제를 해결하기에는 부족했지만, 국토균형발전을 헌법적으로 강화하려 했다는 점에서 의미 있는 시도였다. 그러나 결국 국회 문턱을 넘지 못했다.
1987년 개헌 이후 40년이 흐르는 동안 국토 환경은 크게 변화했다. 산업화와 도시화를 거치며 수도권 중심의 집중구조가 고착되고, 인구 감소와 지방 소멸이라는 국가적 위기에 직면했다. 국토균형발전은 더 이상 선택이 아니라 국가의 지속 가능성을 위한 필수 과제가 되었다.
현재의 ‘서울공화국’ 현상이 그 결과다. 수도권에는 사람과 기업, 문화와 교육, 정책 기능이 집중된 반면, 비수도권은 인구 유출과 산업 쇠퇴 속에서 존망의 위기에 놓여 있다. 이제 국토 문제는 지역 격차를 넘어 국가의 지속 가능성을 위협하는 구조적 문제로 확대됐다.
이 불균형은 결코 우연이 아니다. 사람과 기업, 인프라라는 지역 발전의 핵심 요소가 특정 공간에 집중된 구조적 결과다. 특히 도로와 철도 등 국가 인프라는 서울을 중심으로 구축되면서 접근성과 기회의 격차를 확대해왔다. 그 결과 인프라가 곧 기회를 결정하는 구조, 즉 이동·교육·일자리 접근성에 따른 공간적 불평등이 고착됐다.
문제는 이를 바로잡을 헌법적 기준이 없다는 것이다. 거주·이전 그리고 기업 활동에 대해서는 자유를 보장해야 하지만, 인프라 배치를 포함한 공간계획은 국가의 책임 영역이다. 시장의 자유와 공공의 계획이 병존하는 구조임에도 이를 조정할 원리는 충분히 정립돼 있지 않다. 그 결과 공공기관 이전이나 인프라 배치 정책은 반복적으로 갈등에 부딪히고, 국토균형발전 정책은 일관성과 지속성을 확보하기 어려운 상황이 이어지고 있다.
국토균형발전은 경제적·사회적·환경적 지속 가능성을 위해서도 필수적이다. 수도권 과밀과 지역 쇠퇴를 완화함으로써 국가 성장 잠재력을 높이고, 지역 간 격차와 공동체 분열을 줄일 수 있다. 또한 특정 지역 집중으로 인한 혼잡과 재해 취약성 등을 완화하는 효과도 있다. 특히 분단과 휴전 상태에 있는 우리나라에서 위험 분산 차원에서도 중요한 과제다.
따라서 국토균형발전과 국토계획의 원리를 헌법에 명확히 규정할 필요가 있다. 국토를 국민 삶의 기반이자 공공자산으로 규정하고, 공공복리와 미래세대를 고려한 계획적 관리 원칙을 헌법에 담아야 한다. 공간 정의와 균형발전 원리를 명시해 국민이 어디에 살든 기본적 기회를 공정하게 누릴 수 있도록 해야 한다.
지금의 국토 문제는 개별 정책이 아닌 국가 공간구조의 문제이며, 해법은 국토계획의 헌법적 재정립에 있다. 국토계획 관련 개헌은 단순한 조항 보완이 아니라, 국토균형발전과 국가의 지속 가능성을 위한 필수적 기반이다. 이제 국토를 어떻게 계획하고 배분할 것인가에 대한 질문을 헌법에서 시작해야 한다. 그것이 ‘서울공화국’을 넘어서는 출발점이다.
대기업에 다니는 30대 회사원 A씨는 최근 교육 여건이 좋은 지역의 30억원대 아파트를 대출 없이 배우자와 공동 명의로 매입했다. 국세청이 자금 출처를 분석 결과, A씨의 소득으로는 대출없이 해당 아파트를 사기에 턱없이 부족했다.
조사 과정에서 고액 자산가인 A씨의 부친이 자녀의 아파트 취득 직전 30억원 상당의 해외주식을 매각한 사실이 드러났다. 국세청은 이 자금이 A씨에게 편법 증여된 것으로 보고 자금 출처 검증에 착수했다.
국세청은 2024년부터 최근까지 부동산 거래 과정에서 편법 증여 등 탈루 혐의가 짙은 127명을 조사 대상자로 선정해 세무조사에 착수했다고 19일 밝혔다. 국세청은 이들의 취득 규모만 약 3600억원으로, 탈루 금액은 1700억원에 이르는 것으로 추정했다.
이번 조사는 국토교통부로부터 받은 자금조달계획서를 토대로 소득·재산 내역 등 자료를 분석하면서 시작됐다.
조사 대상 유형을 보면 대규모 현금을 동원해 고가 아파트를 취득했으나 정작 본인의 뚜렷한 신고 소득이 확인되지 않는 등 자금 출처가 불분명한 사례가 대표적이었다. 최근 대출 규제로 금융기관 이용이 어려워지자 부모 등 친인척으로부터 고액의 자금을 빌리거나 특수관계가 있는 법인으로부터 자금을 빌려 주택을 취득한 사례도 확인됐다.
자신의 소득과 재산에 비해 과도한 자금을 동원해 시세차익을 목적으로 다주택을 취득·보유한 사례도 조사대상에 포함됐다. 국세청은 다주택 취득과정과 자금 형성과정에서 탈세 여부를 검증해 부모 등으로부터 편법 증여 받았는지 확인해 증여세를 추징할 예정이라고 말했다.
국세청은 최근 부동산 시장 과열 우려가 커지고 있는 서울 성북구, 강서구 등 비강남권 지역과 경기 광명시, 구리시 등 수도권 일부 과열 지역을 중심으로 집중 점검을 진행 중이라고 밝혔다. 이와 함께 이른바 ‘마·용·성(마포·용산·성동구)’과 강남 3구(강남·서초·송파구)에 위치한 30억원 이상의 초고가 아파트 거래도 자금 출처 전수 검증을 하고 있다.
오상훈 국세청 자산과세국장은 “다주택 중과유예 종료로 우려가 제기되고 있는 변칙 증여나 우회 거래 등 편법을 이용한 세금 회피 시도는 예외 없이 적발할 것”이라며 “적발 시 고의적 탈세로 보아 40%의 부당 가산세를 부과하는 등 한층 무거운 세 부담을 지게 해 탈세 유인을 원천 차단하겠다”고 말했다.
최근 장안의 화제는 SK하이닉스와 삼성전자 반도체 부문의 초호황에 따른 영업이익 배분 문제이다. 작년에 노사가 합의한 영업이익 10% 성과급 지급 규정에 따른 SK하이닉스 직원들의 어마어마한 성과급. 이에 자극받은 삼성전자 노조가 파업을 불사하면서 몰아붙인 끝에 쟁취한 막대한 성과급과 그 과정에서의 혼란들. 아쉽기도 하고 부럽기도 하다. 어쨌든 영업이익 일정 비율의 성과급 지급 보장이 맞는 것이냐를 두고는 이미 많은 사람이 갑론을박했으며 앞으로도 많은 전문가가 끼어들 터이니, 굳이 나까지 나설 필요는 없을 것이다.
명색이 재정학자인 내가 끼어든다면, 그보다는 정부의 초과세수 활용 논란이 제격이겠다. 이는 지난주 김용범 청와대 정책실장이 페이스북에 올린 ‘차원이 다른 나라: AI 시대 한국의 장기 전략’이란 글에서 시작됐다. 이 글이 나온 직후, 정부가 기업의 초과이윤을 국민에게 나눠주려 한다는 보도가 나왔고, 이로 인해 코스피가 하락했다는 기사까지 등장하며 파문을 일으켰다. 급기야 이재명 대통령이 직접 엑스를 통해 김 실장의 글은 ‘기업의 초과이윤으로 발생한 초과세수를 국민에게 배당하는 방안 검토’인데, 일부 언론이 이를 왜곡 편집해 가짜뉴스를 유포한 것이라고 지적했다.
김 실장의 글 전문을 읽어보면, 영업이익 증대에 따른 (법인세, 고액 성과급에 부과되는 소득세, 여윳돈 소비에 붙는 부가가치세 등의) 초과세수 활용 방안인 것이 분명하다. 다만, 다소 애매한 표현을 사용함으로써, 오디션 프로그램들이 즐기는 악마의 편집 기법을 적용하면 ‘초과이윤의 국민 배당’이라고 할 만한 소지를 남기기는 했다. 어떤 부분이 짜깁기 편집의 근거가 되었는지, 그렇다면 진의(眞意)는 무엇인지 따져보자. 그리고 이를 평가하자.
국민 배당금이란 명칭 안 어울려
글의 내용은 대충 이렇다. ‘조심스러운 전망이긴 하지만, AI 시대에 한국은 기술독점력을 지녀서 해당 기업은 지속적으로 초과이윤을 창출하며 그 덕에 정부 초과세수도 지속적으로 발생할 것이다. 하지만 양극화는 더욱 심해질 것이다. 그러니 초과세수를 양극화 해소에 활용하자. 이는 단순한 복지 확대가 아닌 새로운 가치를 창출하는 구조전환 전략이 되어야 한다. 이를 가칭 국민배당금이라고 부르되, 구체적인 내용은 사회적 합의를 거쳐 설계하자.’
악마의 편집 빌미가 된 첫 번째는, 글의 중간중간에 ‘기업 초과이윤으로 발생한 초과세수’라고 써야 할 것을, 그냥 뭉뚱그려 초과이윤이라고 표현한 점이다. 글이 장황해지는 것을 피하기 위해 축약한 것은 좋은데, 그렇다면 그냥 초과세수라고 표현하는 게 좀 더 나았을 것이다.
다음은 초과세수라는 용어 자체의 부정확함이다. 초과세수는 예상보다 많이 걷힌 세금을 의미한다. 작년에 짠 올해 예산의 세수 예측치에는 반도체 초호황이 반영되지 않았다. 그래서 올해 세수 실적은 예측치를 초과할 테니 초과세수가 발생하는 게 맞다. 그러나 올해 편성하는 내년도 예산에는 반도체 초호황이 반영될 것이고 그만큼 세수 예측치도 커질 것이다. 따라서 내년의 세수가 대폭 증가한다고 해도 이는 초과세수가 아니다. 단지 예상대로 재정이 넉넉해지는 것이다. 초과세수라는 용어를, 예외적인 호황 덕에 통상 기대할 수 있는 규모를 뛰어넘는 세수라는 의미로 사용할 수도 있기는 하다. 하지만 김 실장은 구조전환에 따른 지속적인 초과세수라고 했으니, 이 개념도 맞지 않는다.
끝으로 김 실장이 제안한 양극화 해소 프로그램 예시들을 보면, 이 전략은 ‘AI 전환 시대의 국민역량 강화 프로젝트’ 정도로 이름 붙이는 게 적당하다. 비록 예시 중 하나로 농어촌기본소득도 있지만, 전체 내용을 보면 국민배당금이라는 명칭이 썩 어울리지는 않는다.
SNS에 올리는 글은 신문 칼럼과는 다르다. 초고를 읽어본 후 내용을 고치고 문장을 가다듬을 여유가 없다. 그러니 전체 글의 논지를 두고 따지는 게 온당하지, 단어 하나하나에 시비 걸 일은 전혀 아닐 것이다. 청와대 정책실장이 SNS에 올리는 글과 나 같은 백면서생이 올리는 글의 무게는 천양지차다. 그렇다면 과연 이 글 곳곳에 배치된 애매한 표현들을 단순한 부주의로 치부할 수 있을까라는 의문이 들기는 한다.
정책실장의 제안은 바람직한 방향
이제 평가할 차례다. 나는 김 실장의 주장을 지지한다. 이번 정부가 AI 전환에 따른 산업 경쟁력 강화에 진심임을 반기는 한편, 성장에 치중한 나머지 양극화 문제는 소홀한 게 아니냐는 걱정도 있었다. 그러던 차에 양극화 해소라는 화두를 던지고, 그 방안도 단순한 나눠주기식보다 국민의 역량 강화에 중점을 두었다. 다만, 이를 너무 조심스럽게 제안한 것은 불만이다. 김 실장은 ‘AI 시대의 호황이 지속되어 초과세수가 계속 들어온다면’이라는 전제하에서 양극화 해소 전략을 펼치자고 했다. 그런데 이는 여유 재원이 있어야만 할 수 있는 것이 아니다. 여유 재원 유무에 상관없이 마땅히 추진해야 한다. 김 실장 제안이 실제 정책과 제도로 구현되길 기대한다.
논란을 초래한 ‘기업 초과이윤 활용’에 대해서도 한마디 하자. 자본주의 시장경제에서 기업의 초과이윤을 정부가 사용하는 것은 있을 수 없는 일이다. 그러나 다른 방식으로 성장의 과실을 공유할 수는 있다. 정부 역할을 연구하는 학자 중 마리아나 마추카토라는 영국 교수가 있다. 그녀는 인터넷, 스마트폰, 자율주행 등 혁신 제품 등장에는 정부 기여가 지대했음을 밝혔다. 공공은 변화에 둔감하다는 인식은 틀렸으며, 정부가 적극적으로 기업과 공조해 혁신을 견인해야 한다고 했다.
그리고 정부가 투자했으면 성공의 과실도 함께 나누는 것이 합당하다고 했다. 과거라면 일축했을 주장이다. 하지만 AI 전환 과정에서 정부의 관련 기업에 대한 막대한 지원과 투자가 이뤄지고 있는 요즘에는 고민할 만하다. 김 실장이 그랬듯 나 역시 정부의 확실한 지원과 투자를 전제로, 그리고 사회적 합의를 통해 수긍할 수 있게 설계되며 공정하고 투명하게 운영된다는 것을 조건으로, 이 주장의 정책화를 조심스럽게 제안해본다.

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